TYPOLOGIE a RYSY UHLÍKOVÉ KORUPCE
HRANIČNÍ RIZIKA
NATÍRÁNÍ "NAZELENO"
Mluvíme sice o „hraničních“ rizicích, ale z hlediska uhlíkové korupce jde o zásadní věc. Termín „hraniční“ nemá evokovat nízkou závažnost, ale pouze fakt, že se u korupčních a transparenčních rizik obvykle pracuje především s formálním a procesním posuzováním. S tím v oblasti adaptačních a mitigačních opatření nevystačíme.
Víme, že korupce je každé poškození veřejného zájmu ve prospěch zájmu partikulárního. Proto v případě hodnocení klimatických opatření musíme dbát, aby veřejný zájem byl také věcně naplněn.
Na úroveň konkrétních projektů to znamená, že korupční riziko nehrozí potenciálně jen formálních procedurách, jako je veřejné zadávání, zajištění přístupu k informacím či zajištění občanské participace (ačkoliv i ty jsou velmi důležité). Riziko z podstaty věci nastává už prostě proto, že konkrétní projekty nemusejí nízkouhlíkové tranzici přispívat, ačkoliv byly „vysoutěženy“ či „grantovány“ zcela transparentně.
Příkladem vzniku takového rizika je český Národní plán obnovy. Evropská unie pro něj stanovila limit, že přinejmenším 37 % financí musí být použito na projekty, které přispějí k dekarbonizaci. Avšak dopad řady opatření, jež jsou v NPO předkládána jako pozitivní, je obtížně určitelný, sporný nebo negativní (např. proto, že povede k tzv. carbon lock-inu, konkrétně k udržení fosilních plynů v české energetice). Jsou pouze natřena nazeleno.
Implementační rizika
Nekoncepčnost, manipulace veřejného zadávání
Chybí-li reálná koncepce pro mitigační a adaptační opatření, nedostává-li se autentického zájmu na dekarbonizaci na úrovni koncepce a systému, pak na administrativní úrovni správy vznikají zásadní korupční rizika. Poskytovatelé prostředků jsou motivováni spoléhat se na formální naplnění potřebných podmínek, aniž by se zkoumal jejich smysl. Soustředí se pak na formální úkony, jež hospodárnosti ani naplnění cílů tranzice příliš nepomohou a zároveň zvyšují administrativní náročnost opatření. Kapacitní a odborné nedostatečnosti ve státní správě pak vedou ke kontraproduktivním výsledkům nebo k míjení se s účelem dotací – což v případě klimatických politik platí dvojnásob, neboť se projevují jako výše zmíněné natírání nazeleno.
Příkladem takového rizika byl moment přípravy Fondu pro spravedlivou transformaci. Prostředky, které mají správně být použity na řešení dopadů (hospodářsko-energetické transformace), byly alokovány na samotné transformační projekty. Namísto podpory adaptace na sociální, ekologické nebo hospodářské důsledky ukončení těžby uhlí se tak, v rozporu s koncepcí, plánovalo financování projektů alternativní energetiky.
Rizika vznikající v rámci veřejného zadávání se v případě adaptačních a mitigačních programů neliší od zadávání veřejných zakázek v jiných oblastech. Je to přísně formalizovaný a právně poměrně složitý postup. S jakoukoliv veřejnou zakázkou se pojí vysoká korupční rizika, neboť se jedná o přerozdělování finančních prostředků v režii zadavatele, který nemusí mít v úmyslu pouze férově vybrat vítězného dodavatele.
Rizika v tvorbě národních koncepcí
Zcizování legitimity občanské participace a zneužívání procedur
Zní to složitě, ale za „zcizováním legitimity občanské participace“ není vlastně nic jiného, než situace, kdy autority odpovědné za reformní opatření, předstírají, že jejich zavedení a podobu projednaly s těmi, koho se opatření budou týkat nebo kdo jejich povaze nejlépe rozumí, ale ve skutečnosti k projednání nedojde.
Kvalita koncepce totiž bývá přímo úměrná kvalitě debaty, která její formulaci předchází. V demokratické společnosti je přirozené a žádoucí, aby do procesů formulování koncepčních rámců a vytyčování strategických cílů vstupovali všemožní aktéři, kteří reprezentují zájmy všech dotčených skupin obyvatel. Současně je ovšem žádoucí, aby jejich vstupy byly co nejtransparentnější, resp. podléhaly veřejnému dohledu.
Nevládní neziskové organizace (NNO) mají zprostředkovat odborný a občanský dohled a mají se účastnit politických i administrativních procesů jako legitimní reprezentace občanské společnosti. Pokud ale jsou nuceny účastnit se špatně nastavených procedur, jejichž výsledek je sice z věcných hledisek nedobrý, ale autoritami, veřejnosti a EU je předkládán jako výsledek participativního rozhodování, participace zůstává jen na nominální úrovni a její legitimita je zcizena ve prospěch institucionálních a soukromých zájmů.
Typickým příkladem naplnění tohoto rizika byla přípravy Národního plánu obnovy (NPO), která probíhala od srpna 2020 za zavřenými dveřmi. Ministerstvo průmyslu a obchodu nepřipravilo žádnou formu občanské participace, a přesto se tehdy na webu zaštiťovalo jmény respektovaných organizací, aby vytvořilo dojem, že s nimi plán konzultovalo a přijalo jejich připomínky. Organizace sdružené v asociaci Zelený kruh se proti tomuto zcizení dokonce veřejně ohradily, aby dosáhly stažení svého jména z webu NPO.
Zneužívání procedur si popišme na příkladu mezirezortního připomínkového řízení. V případě důležitých dokumentů schvalovaných vládou nebo u návrhu zákonů zpravidla probíhá mezirezortní připomínkové řízení (MPŘ). V něm mohou tzv. připomínková místa dokument „zkontrolovat“ z pohledu agendy, které se věnují. Připomínkovými místy jsou především orgány státu a samospráv, ministerstva, ale zastoupeny jsou také organizace prosazující zájmy významných společenských skupin – odbory, zaměstnavatelské svazy, podnikatelské svazy, samosprávy či stavovské organizace. Z možnosti podat připomínky se tedy stává poměrně silný nástroj prosazování legitimních partikulárních zájmů.
Příkladem rizikové situace bylo schvalování Obecného programového dokumentu Modernizačního fondu, který mimo jiné vymezuje, kolik prostředků bude využito v jednotlivých programech podpory. Každý kraj má přitom právo být jedním připomínkovým místem. Pokud se kraje shodnou na koordinovaném postupu, může jich tutéž připomínku vznést několik, takže je stejná připomínka prosazována několika připomínkovými místy a má větší šanci na akceptování. Naproti tomu Svaz měst a obcí ČR, dobrovolně sdružující přibližně 44 % českých obcí, je sám pouze jedním z připomínkových míst. Přestože teoreticky zastupuje zájmy větší části populace než několik krajů, má v MPŘ menší sílu než případná aliance krajů, která využívá výhod, které jí dává procedura samotná.
Transpoziční rizika
Nekompatibilita právních rámců a manipulace pravidel na národní úrovni
Nekompatibilita vyplývá z toho, že evropské orgány se mohou pohybovat pouze v mantinelech vymezených smlouvami, které zakládají spolupráci a společenství nezávislých států, tedy Evropskou unii, jinak by zasahovaly do pravomocí jednotlivých členských států. Není-li tedy některý aspekt pokryt pravomocemi EU, je plně v kompetenci členského státu. V důsledku omezených pravomocí má mnoho poměrně důležitých evropských norem povahu tzv. soft-law (právně nezávazných dokumentů), a neobsahují tedy přímé sankce pro případ zneužití. Tyto soft laws se navíc mohou míjet se svými obdobami v národním zákonodárství.
Typickým případem byla až do roku 2020 oblast střetu zájmů. Odlišný výklad termínů „skutečný majitel” a „ovládající osoba“ v českém právním systému s jejich definicí ve směrnicích EU/EC totiž usnadňoval, aby osoba, jež je ve střetu zájmů coby příjemce financí EU, byla současně decision-maker v otázkách spojených s rozdělováním evropských příspěvků, a unikala aplikaci zákona o střetu zájmů. O příspěvcích na mitigaci a adaptaci to platí stejně jako o každé evropské dotaci.
O manipulaci pravidel na národní úrovni mluvíme tehdy, kdy se v české variantě programu, financovaného z fondů EU, objeví systémové prvky, které původní evropský záměr nepředpokládal a které mohou vyhovovat partikulárním zájmům příjemců finanční podpory. Typickým příkladem hrozby takového korupčního rizika jsou aktivity velkých firem při tvorbě strategických projektů v rámci Fondu spravedlivé transformace (FST). Fond má sloužit primárně pro podporu malých a středních podniků, což výslovně stojí v evropském Nařízení.
V českém prostředí se však v pro implementaci prostředků z FST objevuje nová kategorie „strategických projekt“. Tyto projekty mají sice na jednu stranu potenciál propojit větší počet hráčů do funkčních celků, avšak na stranu druhou jsou v praxi obsazovány právě jednotlivými velkými firmami. Zapojení velkých hráčů předznamenává už nastavení podmínek: strategické projekty má sice definovat zejména jejich unikátnost (podle metodiky pro jejich výběr), zároveň ale platí podmínka, že investiční strategický projekt musí mít náklady minimálně 200 mil. Kč a neinvestiční 50 mil. Kč, což výrazně ovlivní, jaké projekty a jací předkladatelé se o podporu budou hlásit.
Pokud systémově usnadňujeme investice do velkých energetických celků, do dekarbonizace velkých producentů skleníkových plynů, tedy těch, kdo emise produkují (a kdo by současně omezení emisí mohli v mnoha případech financovat z vlastních zisků vzniklých právě za produkce skleníkových plynů), vzniká riziko, že se podpora paradoxně stane nástrojem zpomalení dekarbonizace.
Jelikož samotná dekarbonizace velkých energetických výrobců je ve veřejném zájmu, může být využití veřejných prostředků na ni v pořádku. Ve veřejném zájmu ale není, aby tyto konglomeráty manipulovaly samotné koncepce mitigačních a adaptačních opatření tak, že by jimi tyto prostředky byly využity de facto v rozporu s cíli zelené tranzice.